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Quelles stratégies et quelles organisations pour les territoires de demain ?

Le 04/11/2015

Fusion des régions, création des métropoles, renforcement des intercommunalités, avenir des départements, la réforme territoriale est au cœur du débat public. A l'occasion des 7è Rencontres de la Transformation Publique, Eurogroup Consulting publie une étude, en partenariat avec l'ENA et la DGAFP : « Quelles stratégies et quelles organisations pour les territoires de demain ? ». Diagnostic, décryptage et recommandations.

Eurogroup Consulting, acteur de référence dans la sphère publique, contribue au débat sur la transformation de l’Etat, des opérateurs et des collectivités dans le cadre des Rencontres de la Transformation Publique. Cet événement annuel est organisé depuis maintenant sept ans par le cabinet de conseil en stratégie et organisation, en partenariat avec l’ENA et la DGAFP (Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique).
Après avoir traité les thématiques du Management de l’innovation dans le secteur public (2011), de L’art de conjuguer culture du service public et culture du changement (2012), de La participation des usagers et des agents aux politiques publiques (2013) et après avoir interrogé l’impact du numérique sur la transformation des services publics (2014), Eurogroup Consulting publie une nouvelle étude : « Quelles stratégies et quelles organisations pour les territoires de demain ? »
Présentée à l’occasion des 7è Rencontres de la Transformation Publique qui ont été conclues par l’intervention de Marylise Lebranchu, Ministre de la Décentralisation et de la Fonction Publique, cette étude propose aux décideurs publics diagnostic, décryptage et recommandations pour identifier les grands enjeux de l’action publique territoriale de demain. 

Au vu de la feuille de route dessinée aujourd’hui par le passage de 22 à 13 régions, la création des nouvelles métropoles et la réorganisation des services territoriaux de l’Etat, le mouvement de réforme à l’œuvre ne consiste plus en un simple transfert de compétences du niveau central au niveau local. Il est aujourd’hui question de clarification et de spécialisation des compétences, de réorganisation et de mise en place de nouvelles logiques de coopération et de complémentarité entre les acteurs de la politique territoriale.
La complexité et le caractère nouveau de ces enjeux justifient ainsi que l’on interroge les implications à venir des récentes réformes, de la définition de la stratégie de territoire jusqu’à la mise en place des nouvelles organisations.
Une série de constats peuvent être formulés :

  • L’acte 3 de la décentralisation traduit une volonté de rationnaliser l’action publique locale. Ce mouvement va de pair avec une évolution des pratiques vers plus de coopération, de transversalité et de mise en commun des moyens.
  • Les réformes conduites depuis 2013 se caractérisent par la  montée en puissance du couple Région-métropole sur la scène économique et l’affirmation de l’intercommunalité comme nouvel échelon de proximité.
  • La volonté de renforcer l’attractivité des territoires soulève la question du juste équilibre à définir entre compétition et équité territoriale.
  • En parallèle, des exigences croissantes sont exprimées par le citoyen à l’égard de l’action publique locale (participation, lisibilité…).
  • Enfin, quel que soit l’échelon considéré, ces réformes vont engendrer des réorganisations importantes au sein des structures territoriales et interrogeront le rôle du manager local

L’analyse de ces constats, l’enquête réalisée auprès de plusieurs centaines de cadres des collectivités territoriales et de l’Etat et nos différents retours d’expériences auprès d’acteurs publics et privés nous ont amenés à formuler 10 convictions pour une mise en œuvre réussie de l’action publique dans les nouveaux territoires :

  • La stratégie territoriale ne présuppose pas l’existence d’une identité de territoire ; elle peut se construire à partir de projets communs structurants. La construction d’une stratégie territoriale commune constitue un réel défi, notamment pour certaines des grandes régions très hétérogènes. L’identité d’un territoire, fondée autant sur des habitudes culturelles que sur une histoire commune, facilite la définition de la stratégie territoriale lorsque la taille et l’homogénéité du territoire le permettent. Ailleurs, construire cette stratégie autour de projets communs structurants semble constituer un niveau d’ambition pertinent. L’émergence d’une identité commune viendra progressivement. 
  • Pour garantir la légitimité et l’adhésion au projet de territoire, celui-ci doit être co-construit par un large panel d’acteurs, incluant notamment, au-delà de la sphère publique, le secteur privé et la société civile, afin de s’appuyer sur toute l’intelligence territoriale disponible. Peuvent donc être associés à la définition de la stratégie de territoire à la fois les élus locaux, mais aussi les agents des services déconcentrés de l’Etat, les opérateurs, les associations, les entreprises privées – qu’il s’agisse des grandes entreprises en réseau ou des petites et moyennes entreprises- ainsi que les citoyens-usagers.
  • La mise en cohérence des projets de territoires passe par la généralisation de logiques partenariales prenant la forme de couples d’acteurs. L’analyse des bonnes pratiques observées à différents échelons territoriaux tend à démontrer que la mise en place plus systématique de « couples » d’acteurs stratégiques – Etat-Région, Région-Département ou Métropole-Département par exemple – permet une meilleure articulation des différents projets de territoires.
  • Le renforcement de l’attractivité et de la compétitivité des grandes régions et des métropoles doit veiller à préserver l’équilibre territorial et l’égal accès au service public.  La réforme territoriale renforce la tendance amorcée depuis plusieurs décennies à la compétition territoriale, notamment entre régions. Face aux déséquilibres territoriaux qui pourraient s’aggraver dans ce contexte concurrentiel, l’enjeu pour les acteurs publics est de créer les conditions nécessaires au renforcement de l’attractivité du territoire, tout en garantissant un équilibre territorial.
  • L’État doit renouveler son positionnement au sein de ces nouveaux équilibres, en jouant pleinement ses rôles de médiateur, de péréquateur et d’incubateur. Le positionnement de l’État dans les territoires évolue sous l’effet des évolutions impulsées par les réformes. Il peut jouer un rôle de médiateur, entre les collectivités territoriales aussi bien qu’entre collectivités et acteurs privés. Il est également attendu dans son rôle de péréquateur face aux inégalités territoriales existantes. Il remplit enfin un rôle d’incubateur dans les territoires, dans la mesure où il est en capacité de repérer et diffuser les pratiques innovantes à grande échelle.
  • Ces réformes territoriales doivent être l’occasion de replacer le citoyen au centre des politiques publiques locales. Par nature, la politique locale est une politique de proximité qui justifie une association plus importante du citoyen à la prise de décision. Le recentrage de ces politiques autour du citoyen passe par une meilleure lisibilité de l’action publique et par le développement des pratiques participatives. Cette recherche de lisibilité doit être au cœur de la démarche actuelle de territorialisation des politiques publiques.
  • Au-delà des défis de la transition, il importe de bien fixer le rythme de la transformation pour marquer rapidement la nouvelle ambition territoriale et se donner du temps pour optimiser les organisations. L’enjeu réside dans la définition du bon « tempo » de transformation afin de « laisser le temps » à la structure d’absorber les changements sans « perdre de temps » au risque de dégrader la qualité du service rendu. De fait, la durée de la phase de la transition vers l’organisation cible sera variable : de un à deux ans dans certaines métropoles ou services déconcentrés ; elle pourrait s’étendre sur une mandature dans quelques-unes des grandes régions.
  • Il convient d’articuler l’autonomie locale de décision, indispensable à la réactivité attendue de l’action publique, avec la nécessité d’un pilotage stratégique assurant la cohérence au niveau régional. Si l’harmonisation des politiques régionales est un enjeu premier pour « tirer vers le haut » l’ensemble des dispositifs publics, cela doit se faire en prenant en compte les spécificités locales et en capitalisant sur les savoir-faire présents sur tout le territoire et donc en associant à la prise de décision les différents acteurs, et pas uniquement ceux du siège.
  • Les transformations organisationnelles ne procèdent pas uniquement d’une redéfinition des organigrammes : elles nécessitent un renouvellement des pratiques managériales et de la culture administrative vers plus de transversalité et d’agilité. La gestion de la distance avec les équipes, le maintien dans le territoire de la qualité du service, l’efficience de l’activité au travers d’un fonctionnement « matriciel » et  le développement de la transversalité sont autant de défis que les managers locaux de demain devront relever. Ces transformations représentent également l’opportunité de constituer une culture managériale commune, appuyée sur des pratiques renouvelées et adaptées au nouveau contexte.
  • Un travail important de pédagogie et de communication doit être engagé auprès des agents afin de garantir leur adhésion au nouveau projet et de répondre à leurs préoccupations tant individuelles que collectives. Un dispositif d’accompagnement adapté devra permettre à ces agents de s’approprier l’évolution de leurs missions et le cadre dans lequel elles sont accomplies. Il conviendra en effet d’expliciter les objectifs de la réforme au-delà du seul aspect économique, de valoriser les nouvelles opportunités d’évolution offertes aux agents et d’associer le plus amont possible l’encadrement intermédiaire et les représentants du personnel qui constituent des relais essentiels auprès des agents.

Dans l’attente de la 8e édition des Rencontres de la Transformation Publique, Eurogroup Consulting publiera prochainement, en partenariat avec la DGAFP et l’ENA, un nouvel opus de ses Réflexions à partager, sur le thème de cette étude, en donnant la parole aux acteurs des territoires.

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